Die ersten Wochen mit Covid19 haben kurz aufscheinen lassen, in welchem Umfang die Münchnerinnen und Münchner selbstwirksam ihre lokale Gemeinschaft wiederbelebt haben. Es wurde gehackt, gehandelt, getauscht und geholfen. Digital, aber auch analog. Die Pandemie als extreme Herausforderung hat gezeigt, was möglich ist, ohne auf „den Staat“ zu warten. In einer repräsentativen Demokratie ist das eigentlich nicht vorgesehen. Planungs- und Entscheidungsprozesse sind an Expertinnen und Experten aus Verwaltung und Politik delegiert. Aber in jeder noch so gut funktionierenden Demokratie verbleibt eine Unzufriedenheit, weil sich Menschen nicht von den durch Wahlen gefundenen Mehrheiten vertreten fühlen.

In München werden Menschen mit unterschiedlichen Angeboten und Formaten „eingebunden“. Professionelle Akteure genauso wie Bewohnerinnen und Bewohner. Sie werden damit aber noch lange nicht beteiligt. Zumindest nicht im Sinne gängiger Definitionen zur Partizipation. Warum scheint das so schwer zu sein? Ein Blick auf die „Leiter der Beteiligung“ (s. Abb.), auf der man sich von unten nach oben müht, verdeutlicht die Problematik. Die Zeiten, in denen Politik und Verwaltung ihre Anliegen hauptsächlich „verkauft“ haben, ohne die Bürgerschaft einzubinden, sind zum Glück schon länger passé (roter Balken). Seit Jahrzehnten hängen wir in der Landeshauptstadt aber im Graubereich der Scheinpartizipation fest (s. Abb.). Zwar heißen die Veranstaltungen jetzt gerne „Bürger:innenDialog“, von tatsächlicher Teilhabe an Entscheidungen über die Zukunft der Stadt sind wir in München aber nach wie vor meilenweit entfernt. Ansätze wie das Bürger:innengutachten zum Museumsquartier (Freistaat) oder zum Viktualienmarkt (LH München) sind echte Ausnahmen und entfalten wenig Wirkung. Verfasste Mitbestimmungsrechte der Stadtbezirke werden von Stadtrat und -verwaltung bestenfalls zur Kenntnis genommen.

Abbildung: Beteiligungsstufen
© Entwurf von Sven Siebert nach Arnstein (1969) „Beteiligungsleiter“

Woran liegt das? Zum einen an den Bedenken – ja, der Angst – der formal Zuständigen vor dem ungewissen Prozessverlauf. Zum andern an einem gewissen Dualismus von Betroffenheit und Eigeninteressen. Die Menschen nehmen Beteiligungsangebote eher wahr, wenn sie sich selbst davon betroffen fühlen. Aber konstruktive Lösungen werden von spezifischen Eigeninteressen oft erschwert. Das gilt sicher mehr in der Bau- als in der Freiflächenplanung und stärker für den Bestand als für den Neubau. Unabhängig von diesem inneren Konflikt wäre ein wichtiger erster Schritt, Betroffene – sogenannte Expertinnen und Experten in eigener Sache – konsequent bei anstehenden Planungen einzubinden, indem sie informiert und konsultiert werden. Denn selbst diese unterste Stufe der Beteiligungsleiter (s. Abb.) wird von den Fachleuten gerne mit dem Hinweis verhindert, es würde schon an alles gedacht und alle Auflagen eingehalten. Dafür gäbe es ja schließlich Fachleute. Dass dabei nicht selten nur die zweitbeste Lösung herauskommt, kann man sich an vielen Stellen in München ansehen. Dabei wäre mit einem ehrlichen „Wir fragten, Sie sagten, wir taten“ schon viel gewonnen. Sozusagen Teilhabe durch Stimmerhebung (»Voicing«) statt Stimmabgabe (»Voting«). Aber die vielen vermeintlich partizipativen Dialog-Veranstaltungen kranken schon an der fehlenden Transparenz und Verbindlichkeit. Weder werden Prozessverläufe noch daraus resultierende Entscheidungen kommuniziert – beispielsweise Dokumentationen im Internet zum Download bereitgestellt – wenn die Veranstaltung erstmal abgehalten ist. Dabei ist der Unmut der Bürgerinnen und Bürger gut dokumentiert, wie das Planungsreferat im „Perspektive München“-Report selbst schreibt (LHM 2012).

Die Frage ist auch, wer wie beteiligt wird. Menschen in sozial belasteten Lebenslagen, mit Migrationshintergrund, in Unterkünften oder Pflegeeinrichtungen sind nur selten Willens oder in der Lage, den üblichen Komm-Strukturen zu folgen. Oder – wenn Dialoge online ablaufen – sie verfügen häufig nicht über ausreichende Ausstattung mit digitaler Technik oder Kompetenz. Ganz entscheidend für den Erfolg von Beteiligungsangeboten ist daher eine bedarfsgerechte Ansprache, die an den Themen und Kommunikationswegen der spezifischen Adressatengruppen ansetzt. Dazu zählen zum Beispiel Hausbesuche, In-House-Workshops, gemeinsame Spaziergänge, Straßensozialarbeit und andere „unübliche“ Verfahren. Aber es fehlt noch mehr: Wird eine Planung trotz eines erprobten Verfahrens wie der Erstellung eines Bürgergutachtens nicht transparent und zeitnah umgesetzt, ist die Frustration bei allen Beteiligten groß. Unter anderem zu beobachten beim Museumsquartier. Wenn Planungen trotzdem gelingen, liegt es oftmals weniger an dem gewählten Verfahren, sondern an der Bereitschaft einzelner Planerinnen und Planer, auf die Wünsche und Ideen der Betroffenen einzugehen und gut zu kommunizieren. Als positives Beispiel kann hier die Planung zum Umbau der Viktualienmärkte genannt werden.

Wichtig wäre also ein Perspektivenwechsel zu weniger Scheinbeteiligung und mehr echten Mitwirkungsmöglichkeiten in einer neuen Beteiligungskultur. Minimalanforderungen wären

  • frühzeitige und umfassende Information,
  • verlässliche Verfahren mit verbindlichen Regeln,
  • ergebnisoffene öffentliche Diskurse,
  • transparente Gestaltung der Planungs- und Entscheidungsprozesse.

München verspricht zwar: „die Stadt ermöglicht und fördert die verbindliche Mitarbeit und Mitentscheidung auf allen Ebenen und für alle Gruppen“ (LHM 2020). Tatsächlich findet man unter dem Stichwort „Bürgerbeteiligung“ auf 120 Seiten Jahresrückblick 2019 keinen einzigen und auf der Rathausseite im Internet einen einzigen Beitrag, der sich außerhalb der politischen Gremien mit Partizipation von Laien beschäftigt – zur Spielplatzplanung! (vgl. BauRef 2020). Auch im aktuellen Koalitionsvertrag wird Partizipation und Teilhabe auf allen Ebenen versprochen. Darauf – und auf die geplante „Fachstelle für Partizipation und Bürgerbeteiligung“ – darf man auf jeden Fall gespannt sein. Diese könnte dann auch gleich verbindliche und einheitliche Regeln für eine breite Bürgerbeteiligung formulieren. Schließlich gibt es inzwischen genügend gute Beispiele aus anderen Städten (z.B. Bonn, Heidelberg, Wuppertal), die sich Leitlinien zur Beteiligung gegeben haben – und sich auch daran halten.

 

Sven Siebert moderiert seit 25 Jahren öffentliche Diskurse,
Dialogveranstaltungen und Partizipationsverfahren. Die Themen reichen von den allgemeinen Lebenswissenschaften, über alle Felder der Stadtentwicklung bis zur örtlichen Teilhabeplanung
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Dieser Text stammt aus dem Online-Magazin STANDPUNKTE 10./11.2020 zum Themenschwerpunkt “Bürgerbeteiligung in der Praxis”.